权力更迭导致宫廷内部的政治争斗，针对袁世凯的势力和可能的威胁，载沣与立宪派试图解除袁的权力，决定让袁于1909年1月暂时回家养病。袁世凯无奈，只得也带上自己的儿子袁克定“回籍务农”。受影响的是，朝廷从此缺乏有充分政治经验和军队资源的官员（袁卸任之后的清军主力为他的旧部所控制），这为袁世凯之后再次进入政治中心留下可能性。这些复杂的政治与人事冲突没有导致预备立宪工作的停顿。2月17日，基于去年以宪政编查馆和资政院名义于7月22日公布的《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》[1]，清廷要求各省于本年内必须成立咨议局。事实上，从3月开始，就有一些省区开始报告预备立宪的工作进度，编查馆与地方开始了工作对话，各省的预备立宪信息通过编查馆的整理与再行通报，促进了各省督抚署也陆续成立了宪政筹备处以推动本省的工作。从1909年1月开始，编查馆还电报催促那些行为缓慢的省份。可以想象，留学生尤其是法政大学毕业的学生在咨议局的筹建中担任了重要的角色，不少于149人成为各省咨议局中的议员，这使得在之后的咨议局议事和各省联络方面很容易构成一致意见。
1909年10月14日，各省咨议局开幕（除新疆缓办），由于各省咨议局的责权非常具体，从议决财政预决算、税法、公债到选举资政院议员以及申复资政院和督抚咨询事件，甚至对督抚侵犯咨议局权限或违背法律行为，也有呈请资政院核办的权力，那些参与其中的人们由此开始了实为宪政权力的行使。尽管咨议局章程中的问题很多，但是这个分权和有更多人参与政治的历史具有崭新的意义，以致地方士绅和商会都积极参与其中，至少他们成立了一些组织（例如江苏咨议局研究会）参与咨议局的筹备，因为选举议员的范围已经非常宽泛——尤其有5000元以上营业资本或不动产的本省籍贯男子和有1万元营业资本和不动产在本省居住十年以上男子均有选举权和被选举权，尽管在校学生和小学教员以及不识文义者的确没有选举权和被选举权，但是官吏、军人以及巡警也同样没有资格。至于议长等位置均为咨议局内民主选举产生。事实上，全国各省第一届的议员和议长的身份构成可以想象：曾经有过传统功名职衔的人不少，不过，那些留过学、接受西式教育的人或者对西方有知识的人在咨议局中起着重要的作用，正是这些立宪运动的积极分子例如张謇、谭延闿、蒲殿俊，开始了利用咨议局维护立宪政治的最早实验。咨议局的建立和地方自治运动的展开，引发了更多的立宪团体的产生，大量的民间政治组织，为很快以咨议局为中心的国会请愿潮提供了广泛的民众和政治资源。
1909年1月18日，清廷又颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，即便在一些知识分子看来中国的民智还没有普遍开启，但中国基层广大的乡绅阶层的确是接应改革的一股巨大力量。事实上，改革文件的颁布带动了普遍的变化。问题的确是普遍的，地方官员的滥权、劣绅的奸诈、政府动员的粗劣包括民众理解力的有限，都在地方自治的改革中不时造成冲突甚至暴乱，但这一切都没有影响各地立宪人士（政府官员、知识分子、士绅）对立宪改革的热情和工作成效。
一旦将关键性的制度改革加以提倡和同意实施，那些原来缺乏合法基础的立宪倡导者任何更为激进的批评与行动就有了合法性。之前的开国会请愿属于民间自发的组织行为，现在，激进的立宪人士开始利用咨议局这个合法的平台展开更为有力的立宪推动。作为江苏咨议局议长，张謇以江苏咨议局的名义开始联合各省咨议局共同发起召开国会请愿，有19个省的代表或列名者组成请愿团于1910年1月16日向都察院递交了请愿书。请求召开国会的理由：1，只有国会人民才可以真正参政，进而监督政府；2，只有尽快召开国会才可以减少政府在外交和决策上的失败；3，有了国会，民众可以将具体的追责落实在责任内阁而不是皇上。载沣回答请愿者（1月30日颁谕）：推进立宪是既定方针，但要有轻重缓急，九年预备期满，加上国民教育普及，召开国会不是问题。请愿团没有终止他们的行动，请愿团甚至设立了同志会（请愿即开国会同志会）去发动各省民众和团体，6月27日，载沣再一次否定了请愿团的要求。代表团继续总结请愿经验，着手扩大队伍，将代表团成员扩至咨议局议员之外，并成立同志会支部。7月4日，第二次日俄协定签署，谓取得中国东三省的特殊利益，8月22日，日本与朝鲜签订合并条约，意味着日本吞并朝鲜。对大多数人来说，这昭示着中国亡国近在眉睫，请愿速开国会的政治空气更加激烈，以致多数督抚也联衔要求召开国会和建立责任内阁。《各省督抚合词请设内阁国会奏稿》陈述了19位督抚关于为什么要尽快设立责任内阁与召开国会的观点，尤其“日俄协约成后，一举亡韩，列强均势政策皆将一变方针，时局危险已远过德宗（光绪）在位之日，缓无可缓，待无可待。此即阁、会克期成立，上下合力，犹恐后时，奈何以区区数年期限争持不决乎！”[2] 这时，从中央到地方呼吁召开国会的声音不绝于耳，载沣听取了载泽的意见，决定将召开国会的时间提前到1913年，不过要求就此解散请愿代表团。尽管有部分立宪人士对这个结果表示了认同，例如张謇就安排江苏咨议局致电资政院“泥首叩谢”，但是有更多的人对此仍然非常不满，当请愿团电告各省咨议局并转各团体请愿是否就此停止时，遭到了普遍的反对。数省咨议局回电告诫在北京的请愿团不要解散，而要继续努力敦促政府尽快开会。反复斟酌讨论的最终结果是，请愿团决定解散，但国会请愿同志会开始着手参与宪法修订和组建政党。
政府的筹备工作没有停止，在11月宣布了提前至1913年召开国会后，清廷又于12月6日令宪政编查馆根据新的时间安排修改筹备规划，适应缩短时间带来的变化。尽管如此，之后东三省和直隶等地的立宪人士继续鼓动全社会的人对清政府施压，试图实现立即召开国会的目的，终究未果。但是，先后数十万人的请愿参与和声援以及各类立宪组织团体的努力，通过上街演说、发布宣传物、征求签名以及报纸文章的方式传播立宪政治，有效地带动了这个国家宪政思想在20世纪初的普及。能够估计到的结果是：请愿潮没有达到立即召开国会的目的，大大刺激了那些一开始就不太相信清政府的承诺并希望尽快实现宪政的人的不满，之后参与立宪运动和预备立宪的人进一步明显分化，转向共和革命的立宪人士渐渐增多。
参与预备立宪和立宪运动的各方没有因为种种阻力与问题而停止脚步。1910年10月3日，在各省召开咨议局第二届会议的同时，资政院第一次会议也在北京召开。文献表明各个议员在咨议局第二届会议上已经开始认真而严肃地行使他们的权力，在大多数议案问题上，尤其暴露出督抚与咨议局之间的意见分歧与权力较量。各个省的具体议案内容不同[3]，但各省咨议局与督抚之间的冲突最为集中地体现在预算上，例如预算的提交以及收支的安排。历史地看，刚刚开办的立宪事务多少类似实验或者试错，历史不能够简单地从结果去看当时，例如去怀疑各方尤其是督抚们是否有懒政与作弊的可能，事实上，涉及国家的财政预算非常复杂，此时，中央（度支部）国家税和地方税还未划分出来，这导致国家的年度预算非常粗略，仅能提供各个咨议局参考，这就可以理解各省督抚是否能够及时地拿出详细的收支预算。各个议员和各省督抚面临的情况和标准当然不同，以至于经过激烈争论最后通过的预算案仍然没有让所有人满意，咨议局与督抚之间的冲突可以想象。
在拟订咨议局章程的时候，资政院筹备公所就已经参与其中的工作。1909年7月10日，《资政院院章》近于定稿，但有人鉴于《咨议局章程》有问题，《资政院院章》就应该小心酌定。例如，针对于式枚认为资政院权力过大，“将来对国家则以民权抗政府，对国民又以议院概舆论”，于是最后的院章文字就修改为“各省咨议局与督抚异议事件，或此省与彼省之咨议局相互争议事件，均由资政院核议，议决后由总裁、副总裁具奏，请旨裁夺。”这与之前《咨议局章程》里规定的资政院拥有“解决之权”相去甚远。可以想象，类似的修改内容不是少数。无论如何，到了1909年8月23日，资政院会同军机大臣上奏的《资政院院章》获得批准，开始了从中央到地方的遵行。10月26日，资政院选举章程也奏准颁行。基于国会还没有召开的过渡原因，资政院的设立有一种为正式国会并设立责任内阁做准备的临时性质。这在政治技术上当然有缺陷，因为宪法的制定与修改需要经过国会议决，之后由君主形式批准即可。而此时资政院的立法权并不完整，与军机处处于互不负责的情况，一旦议案与军机大臣意见不一，就只能将议案提交君主“圣裁”，结果，君主仍然是议案的责任人。在立宪派人士看来，院章与选举章程的条款都存在着不同程度的折扣，与真正的宪政制度仍有距离，例如议员中的“钦选”部分以及总裁的人数和对象均由君主制定，在修改过程中，“钦选”议员与互选议员的人数比例持平（各100名），在积极的立宪派看来，这严重地影响了人民的充分参政，以致在资政院议事表态中，议员中无形有“政府党”与“民党”的分歧。然而，作为具有立法性质的机构已经产生，宪政的制度框架正在搭建，资政院拥有议决国家财政预算、决算、税法以及公债的职权，并且，宪法之外的新定法典及其修改的职权都落在了资政院，立宪工作事实上在明显推进，这对于那些希望参政的立宪派来说仍然构成了伸张民权、推动国会召开以及完善宪政体制的合法权利平台，他们希望在后面的工作中去完善框架并力求符合宪政标准。一个很重要的事实是，钦选议员中仍然有出色的毕业留学生，例如早稻田大学毕业的汪荣宝和王璟芳以及法政大学毕业的陆宗舆等12人。他们在资政院的立宪工作中发挥了与民选议员相同甚至是合力的作用。1910年9月23日，资政院议长溥伦（1874-1927）在资政院正式成立仪式上说，开院“为我国数千年以来没有行过的盛典”。就在次月初，资政院就开始履行议事职责了。在三个多月（1910年10月4日至1911年1月11日）议事会议上的那些吵吵嚷嚷和激烈的争执完全不能被视为议员们在走立宪的过场，有关“速开国会案”“弹劾军机大臣案”以及“赦免国事犯案”的议决都是立宪派之前就在推动并希望真正行使来自民选权力的进一步努力，议员们总是在与清廷内部的立宪阻力与习惯势力进行艰难的博弈与争执中坚持自己的立场——例如“弹劾军机大臣案”从对军机大臣的侵权违法的制止发展到对君王“硃谕”的直接不满，核心问题仍然是充分利用合法权利对专制独裁制度给予尽可能有效的抵制。在第一次议事会期间，议员们没有争取到所有议案的通过，但是人们仍然看到了立宪政治的有效实践，1911年1月14日出刊的《帝国日报》报道说，通过的重要议案“皆为我国宪政初期立法上最关紧要事项，而皆当期解决，无甚瑕疵，此不谓为本会期之彩色不可得也”[4]。如果翻阅有关历史文献会发现：那些已经发生在资政院议事会议上的议案的确构成了20世纪早期立宪政治的珍贵案例。
注释：
[1] 这两份文件是由宪政编查馆中的留日学生编制的，当时资政院还没有成立。
[2] 本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第315页。
[3] 例如广西的是审议上届会议已经讨论并议决通过的禁绝鸦片烟议案的执行；浙江的是抗议邮传部以命令变更法律剥夺民权；湖南是发行公债问题；广东是禁赌期限；云南是有关增加盐价问题⋯⋯几乎都是咨议局与督抚之间的冲突，涉及到咨议局维护自身权力而督抚仍然习惯于独断进而侵权违法问题。
[4] 本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第378页。